OS LIMITES DA AUTORIZAÇÃO PARA AVERBAÇÃO DE RESERVA LEGAL CONCEDIDO MEDIANTE TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA CELEBRADO COM O INSTITUTO ESTADUAL DE FLORESTAS DE MINAS GERAIS – IMPROPRIEDADE DO INSTRUMENTO COLETIVO
1. INTRODUÇÃO
As fortes discussões doutrinárias surgidas no âmbito do Direito Ambiental referentes às áreas de reservas ambientais, bem como no que pertine à legitimidade de Órgãos Ambientais para propor termos de ajustamento de conduta com o escopo de adequar imóveis rurais à legislação específica ensejaram análises em busca da pacificação quanto à aplicabilidade do instituto.
Como se sabe, freqüentes são as transações imobiliárias de áreas rurais que não possuem a devida averbação de suas reservas. Nesse ínterim, mais especificamente no Estado de Minas Gerais, em que regiões como a do Triângulo Mineiro possuem tão somente 6% de suas áreas destinadas à preservação ambiental, influenciadas pela necessidade de não obstar a produção agrícola, leis foram criadas com o objetivo de permitir que órgãos ambientais como o Instituto Estadual de Florestas – IEF – celebrassem termo de ajustamento de condutas com os proprietários. E mais, permitiu que reservas fossem adotadas até mesmo fora de suas bacias hidrográficas.
Inobstante a imprescindibilidade do denominado Termo de Ajustamento de Conduta – TAC – como instrumento hábil a corrigir rumos sem a necessidade de se congestionar as vias jurisdicionais, não se pode olvidar que o legislador federal atribui legitimidade para dirigir referidos trabalhos a órgãos específicos, o que impõe dúvidas quanto à permissão legal estadual para que o IEF e órgãos assemelhados, independentemente de oitiva do Ministério Público, celebrem o denominado TAC.
2. DISCIPLINA DAS RESERVAS LEGAIS NO ÂMBITO DO ESTADO DE MINAS GERAIS
O legislador mineiro, no processo legislativo que originou a promulgação da Lei Estadual n.º 14.309/02, que dispõe sobre política florestal e de proteção à biodiversidade no Estado, ao regulamentar a instituição da Área de Reserva Legal, estabeleceu que o proprietário fica obrigado a recompô-la, se necessário, podendo optar entre sete procedimentos diversos, nos seguintes termos:
Art. 17 – O proprietário rural fica obrigado, se necessário, a recompor, em sua propriedade, a área de reserva legal, podendo optar entre os seguintes procedimentos:
I – plantio em parcelas anuais ou implantação e manejo de sistemas agroflorestais;
II – isolamento total da área correspondente à complementação da reserva legal e adoção das técnicas adequadas à condução de sua regeneração;
III – aquisição e incorporação à propriedade rural de gleba contígua, com área correspondente à da reserva legal a ser recomposta, condicionada a vistoria e aprovação do órgão competente;
IV – compensação da área de reserva legal por outra área equivalente em importância ecológica e extensão, desde que pertença ao mesmo ecossistema e esteja localizada na mesma microbacia, conforme critérios estabelecidos em regulamento;
V – aquisição de gleba não contígua, na mesma bacia hidrográfica, e instituição de Reserva Particular do Patrimônio Natural – RPPN –, condicionada a vistoria e aprovação do órgão competente;
VI – aquisição, em comum com outros proprietários, de gleba não contígua e instituição de RPPN, cuja área corresponda à área total da reserva legal de todos os condôminos ou co-proprietários, condicionada a vistoria e aprovação do órgão competente;
VII - aquisição de cota de Certificado de Recomposição de Reserva Legal - CRRL - de Reserva Particular de Recomposição Ambiental - RPRA -, em quantidade correspondente à área de reserva legal a ser reconstituída, mediante autorização do órgão competente. (Inciso acrescentado pelo art. 7º da Lei nº 15027, de 19/1/2004.)
Contudo, a norma estadual, suplemento da norma geral ditada pelo legislador federal, qual seja, Código Florestal, em claro desrespeito às imposições desta última, enumera vários procedimentos para a instituição da Reserva Legal, sem exigir as condições mínimas impostas pela Lei Federal n° 4.771/65.
São exigências do Código Florestal:
Art. 44. O proprietário ou possuidor de imóvel rural com área de floresta nativa, natural, primitiva ou regenerada ou outra forma de vegetação nativa em extensão inferior ao estabelecido nos incisos I, II, III e IV do art. 16, ressalvado o disposto nos seus §§ 5o e 6o, deve adotar as seguintes alternativas, isoladas ou conjuntamente:
I - recompor a reserva legal de sua propriedade mediante o plantio, a cada três anos, de no mínimo 1/10 da área total necessária à sua complementação, com espécies nativas, de acordo com critérios estabelecidos pelo órgão ambiental estadual competente;
II - conduzir a regeneração natural da reserva legal; e
III - compensar a reserva legal por outra área equivalente em importância ecológica e extensão, desde que pertença ao mesmo ecossistema e esteja localizada na mesma microbacia, conforme critérios estabelecidos em regulamento.
Portanto, resta inequívoco que a aplicação dos incisos V, VI e VII da Lei n° 14.309/2002, ao dispor sobre um procedimento alternativo de instituição da Reserva Legal fora da propriedade matriz, não exige os requisitos propostos no art. 44, III do Código Florestal, em evidente prejuízo ao meio ambiente.
Ainda assim, com base na legislação estadual citada, o Instituto Estadual de Florestas vem autorizando a averbação e instituição de áreas de reserva legal, mediante TAC, em outras regiões do Estado, em claro prejuízo ao meio ambiente.
Como conseqüência da aplicação pelo Instituto Estadual de Florestas da legislação estadual, e da interpretação adotada, tem-se a autorização para instituir Reserva Legal desprovida dos requisitos mínimos elencados no Código Florestal (art. 44), procedimento totalmente contrário àquela Lei Federal e ao próprio texto constitucional, que dá ao legislador mineiro a hipótese de legislar sobre tal tema sem, contudo, respeitar a norma geral imposta pela União.
Não se pode olvidar que o procedimento adotado pelo IEF acaba por proporcionar um grande prejuízo ao meio ambiente e, sobretudo, ao bioma do Cerrado, que embora de grande relevância ao equilíbrio ecológico brasileiro, posto que é a segunda maior vegetação existente no território nacional, encontra-se em largo processo de devastação. Tudo isso porque inúmeros proprietários de imóveis rurais optam pelos procedimentos questionados e instituem suas Reservas em áreas muito longínquas, desvirtuando a própria finalidade do instituto de proporcionar o uso sustentável dos recursos naturais, a conservação e reabilitação dos processos ecológicos, a conservação da biodiversidade, além de servir de abrigo e proteção da fauna e flora nativas.
Sem qualquer pretensão de esgotar o assunto, é por este prisma que uma pesquisa se faz necessário, não apenas sob o enfoque da legitimidade de órgãos desvinculados ao Ministério Público celebrar Termo de Ajustamento de Conduta, como também, à luz da jurisprudência e da legislação aplicável, aferir possibilidade de se instituir normas legais que autorizem a constituição de reservas legais em regiões outras que não as constantes na mesma bacia hidrográfica, com o objetivo de trazer nossa colaboração na busca de uma possível solução para essa tormentosa questão.
3. DO TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA CELEBRADO POR ÓRGÃO DESVENCILHADO DO MINISTÉRIO PÚBLICO
Dispõe a legislação ambiental do Estado de Minas Gerais que o Instituto Estadual de Florestas – IEF – possui legitimidade para celebrar Termo de Ajustamento de Conduta com proprietários de imóveis rurais, com o escopo de que estes se adequem às normas que, em tese, foram descumpridas.
No exercício de suas atribuições, e com o objetivo de se ampliar as áreas de reservas legais, ao IEF foi dado poderes, como já esposado alhures, para permitir a averbação das reservas em regiões distintas da bacia hidrográfica a qual o imóvel em situação irregular se encontra.
Nesse ínterim, denota-se o surgimento de um direito próprio do IEF, semelhantemente com aqueles concedidos ao Ministério Público, de sopesar os danos e firmar com os supostos infratores, Termo de Ajustamento de Conduta, sem a necessidade de se submetê-lo posteriormente ao crivo do parquet ou mesmo do Poder Judiciário.
Contudo, num primeiro momento, sem perder de vista os desdobramentos da hipótese a ser comprovada, pode-se afirmar, já com certo respaldo doutrinário e legal, que a atuação do IEF em permitir a averbação de área em localidade distinta da bacia hidrográfica a qual está sedimentado o imóvel não encontra guarida no ordenamento jurídico pátrio.
A uma porque, como será apontado no tópico que se segue, a legislação estadual, na qual o IEF se baseia para autorizar a criação de reserva legal, prevê hipóteses na qual a própria legislação nacional não contempla, razão pela qual torna-se irregular referida conduta, sob todos os aspectos.
A duas, porque o próprio instrumento utilizado pelo IEF, o qual também recebeu a denominação de TAC, não se mostra propício a consolidar uma situação, eis que pode a qualquer momento ser revista pelo Ministério Público ou pelo próprio Judiciário.
Então, se o termo celebrado pelo IEF não tem o condão de resolver definitivamente a questão por ele analisada, o que justificaria sua confecção?
É neste diapasão que se pressupõe que o número de TACs celebrado pelo IEF confirmaria sua legitimidade, cumprindo a importante missão de descongestionar as vias jurisdicionais, podendo este, no caso de descumprimento, remete-lo ao Ministério Público para que proceda à devida execução.
Por outro lado, o instrumento utilizado pelo IEF para limitar o exercício dos direitos individuais com potencial poder lesivo ao meio ambiente, não se confunde com o denominado Termo de Ajustamento de Conduta celebrado pelo Ministério Público.
3.1. O TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA COMO FRUTO DO PODER DE POLÍCIA FUNDADO NO PRINCÍPIO DO CONTROLE DO POLUIDOR PELO PODER PÚBLICO
Dispõe o art. 23, inc. VI da CF/88 que:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
(...)
VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
Em razão desta competência comum, a Administração Pública, imbuída de seu Poder de Polícia, ou seja, de sua faculdade de limitar o exercício dos direitos individuais, avocou para si o controle das atividades dos particulares pertinentes à necessidade de instituir reserva legal nas propriedades rurais, neste caso, as localizadas no Estado de Minas Gerais.
Essa competência correlaciona-se com o disposto no art. 225 da Constituição Federal, que reconhece a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, “impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. Ver-se-á:
“Art. 225 - Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”
Comentando o dispositivo, Isabella Franco Guerra escreveu:
“A Constituição de 1988 em seu art. 225 estabelece ser o meio ambiente ‘bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida’.
A partir da leitura do dispositivo constitucional, resta clara a opção dos congressistas brasileiros em adotar uma definição ampla. Esta amplitude possibilita integrar ao conceito tudo aquilo que permite e rege a vida.” (‘in’ Ação Civil Pública e Meio Ambiente. Rio de Janeiro. Forense. 2000. p. 76)
Por seu turno, o art. 214 da Constituição do Estado de Minas Gerais prescreve:
“Todos têm direito a meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, e ao Estado e à coletividade é imposto o dever de defendê-lo e conservá-lo para as gerações presentes e futuras.”
Necessário expor, que a Lei nº 6.938/81 define meio ambiente como o “conjunto das condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas” (art. 3º, inciso I).
Vale lembrar, também, que o parágrafo 1º, do art. 14, da Lei Federal nº 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, determina ser a responsabilidade pela reparação e indenização dos danos causados objetiva, capaz, portanto, de ser imposta inclusive em face de atividade lícita.
Mediante referidos fundamentos, o legislador mineiro outorgou, por intermédio de lei estadual, ao Instituto Estadual de Florestas de Minas Gerais, a possibilidade de se ajustar condutas de infratores, quando do exercício de seu Poder de Polícia, por intermédio da celebração de Termo de Ajustamento de Conduta – TAC – tal qual prerrogativa concedida aos próprios membros do Ministério Público.
Imbuído deste pensamento, o Prof. Edis Milaré confirma a tese:
“Mas não só das determinações de polícia se alimenta o princípio, certo que sobra sempre largo espaço para a composição dos interesses do Poder Público com os agentes poluidores, de molde a estabelecer ajustamentos de conduta que levem à cessação das atividades nocivas. Afinal, toda política ambiental tem características pedagógicas, no sentido de que é um trabalho mais educativo do que propriamente repressivo”. (MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente, 5ª Ed. p. 770).
Por outro lado, não se pode olvidar que o Termo de Ajustamento de Conduta é um mecanismo de celeridade para recomposição dos prejuízos causados ao meio ambiente, originário do poder de execução que órgãos legitimados a proporem demandas coletivas possuem.
Todavia, é certo que órgãos ambientais, tal qual o IEF, e porque não, o próprio IBAMA, não são legitimados a pactuarem com supostos infratores, termo de ajustamento de conduta.
É que, o Termo de Ajustamento de Conduta é um instrumento que legitima o proponente a executá-lo, na eventualidade de descumprimento do que restou firmado. Porém, insofismável que órgãos ambientais não podem, judicialmente, promover ação de execução do título extrajudicial denominado TAC. Referida incumbência pertence, entre outros, ao próprio Ministério Público, que, inclusive, não está obrigado a executá-lo, caso discorde quanto ao teor do referido documento.
Todavia, ressalta-se que, caso aprovado o projeto de Código de Processo Coletivo, outros órgãos estarão legitimados a estipularem termo de ajustamento de conduta, mormente porque, tal qual o Ministério Público, poderão inclusive instaurarem inquérito civil. Lado outro, até que isto não ocorra, esta iniciativa continua sendo de competência exclusiva do parquet e dos demais legitimados, sendo certo que referidos órgãos ambientais não se encontram contemplados neste rol.
Então, se o documento estipulado pelo IEF, apesar da denominação de TAC, tão somente com ele se assemelha, o que ele seria?
3.2. O TERMO DE COMPROMISSO ADOTADO COMO TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA
Encontra-se no artigo 60 e parágrafos do decreto federal 3.179 de 21 de setembro de 1999, que regulamentou o Capítulo das sanções administrativas previsto na Lei 9.605/98 (Lei de Crimes Ambientais), a figura do termo de compromisso.
Trata-se de instrumento que possibilita ao Poder Público suspender a exigência da multa aplicada em decorrência de infração administrativa contra o meio ambiente, quando o infrator se compromete a cessar ou corrigir os danos ambientais causados.
Do dispositivo legal acima reportado, extrai-se a confusão que surgiu entre o denominado TAC e o Termo de Compromisso, já que ambos visam a adequação de condutas lesivas ou potencialmente lesivas ao meio ambiente, com a única ressalva de que, neste caso, claro está a autonomia entre ambos os institutos.
De fato, o termo de ajustamento de conduta não possui a natureza jurídica de transação, uma vez que o órgão público legitimado que firmou o acordo não pode realizar concessões mútuas de direito indisponível, circunstância que desfigura um dos elementos constitutivos da transação, segundo dispõe o artigo 840 do Código Civil.
Com efeito, além da natureza indisponível dos interesses difusos e coletivos, cumpre ressaltar, ainda, que o princípio da legalidade impede que dirigente de órgão público formule termo de ajustamento que não resguarde de forma total os bens metaindividuais, reforçando o argumento de que o compromisso firmado não possui a natureza jurídica de transação.
Por outro lado, o Termo de Compromisso ora reportado, apesar de também não possuir natureza específica de transação, está diretamente vinculado ao poder discricionário do Estado, podendo estipular situações diferenciadas com o infrator, já que tão somente visa regularizar uma situação administrativa, a despeito de em muito corresponder ao TAC.
Portanto, em razão do princípio da autotula e da ampla competência para combater infrações ao meio ambiente, pode-se afirmar que aquele documento imposto pelos órgãos ambientais são termos originários do poder de polícia, de regulamentar e restringir a atuação do particular. Todavia, em nada se confunde com o TAC preconizado pela lei da ação civil pública, título executivo extra-judicial.
4. DA IMPOSSIBILIDADE DE SE INSTITUIR RESERVAS LEGAIS SEM A OBSERVÂNCIA DA LEGISLAÇÃO FEDERAL POR INTERMÉDIO DE TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA
No Estado de Minas Gerais, não raro o IEF, valendo da premissa entabulada sob a forma de TAC, e ao argumento de que iria promover a devida tutela ao meio ambiente, pactuava com proprietários rurais termos em que estes se comprometiam a constituir reservas legais em áreas diversas das propriedades, muitas vezes em até outras bacias hidrográficas.
Referido TAC, a despeito da premissa equivocada, já que como visto alhures, não se confunde com o instituto original, fere as determinações contidas na Constituição Federal, ao mesmo tempo em que viola a função social (art. 5º, XXIII). Isto porque, como já exortado, o Meio Ambiente não pode ser compreendido como mero direito individual, vinculado à propriedade e às garantias individuais.
Nessa esteira é o entendimento do ilustre Elizeu de Moraes Correia – Advogado no Estado do Paraná:
“Os objetivos teleológicos deste instituto estão ligados à função ecológica que representa a floresta, como a proteção física dos solos, dos mananciais, garantia da vida animal, a conservação do chamado conforto climático, e à função social, dada a utilidade dos produtos e subprodutos florestais ao consumo e bem-estar humanos, além do seu aspecto econômico.
Hodiernamente, já não se concebe a visão do conteúdo do direito de propriedade destacado de sua função social. A propriedade, e a floresta que a integra, deixou de ser um mero instrumento de gozo e satisfação pessoal para suprir as exigências da coletividade e propiciar o bem-estar geral. Neste sentido, sobreleva ressaltar que a propriedade rural além de ser um bem de produção, do ponto de vista econômico, é um bem de vocação ecológica, ou seja, é um bem que propicia o equilíbrio ambiental necessário para a convivência humana com o meio.” (‘in’ Parecer nº 450/93-I.A.P. – ‘Revista do Meio Ambiente’ - CAOP do Meio Ambiente – Ministério Público do Estado do Paraná - mp.pr.gov.br ).
De igual forma é a disposição do novel Código Civil, no parágrafo 1º, de seu art. 1.228:
“O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.”
Ademais, o próprio art. 16, da Lei nº 4.771/65, ao regulamentar as áreas de reserva legal, determina:
“Art. 16. As florestas e outras formas de vegetação nativa, ressalvadas as situadas em área de preservação permanente, assim como aquelas não sujeitas ao regime de utilização limitada ou objeto de legislação específica, são suscetíveis de supressão, desde que sejam mantidas, a título de reserva legal, no mínimo:
I - oitenta por cento, na propriedade rural situada em área de floresta localizada na Amazônia Legal.
II - trinta e cinco por cento, na propriedade rural situada em área de cerrado localizada na Amazônia Legal, sendo no mínimo vinte por cento na propriedade e quinze por cento na forma de compensação em outra área, desde que esteja localizada na mesma microbacia, e seja averbada nos termos do § 7º deste artigo;
III - vinte por cento, na propriedade rural situada em área de floresta ou outras formas de vegetação nativa localizada nas demais regiões do País; e
IV - vinte por cento, na propriedade rural em área de campos gerais localizada em qualquer região do País.
§ 1º O percentual de reserva legal na propriedade situada em área de floresta e cerrado será definido considerando separadamente os índices contidos nos incisos I e II deste artigo.
§ 2º A vegetação da reserva legal não pode ser suprimida, podendo apenas ser utilizada sob regime de manejo florestal sustentável, de acordo com princípios e critérios técnicos e científicos estabelecidos no regulamento, ressalvadas as hipóteses previstas no § 3º deste artigo, sem prejuízo das demais legislações específicas.
§ 3º Para cumprimento da manutenção ou compensação da área de reserva legal em pequena propriedade ou posse rural familiar, podem ser computados os plantios de árvores frutíferas ornamentais ou industriais, compostos por espécies exóticas, cultivadas em sistema intercalar ou em consórcio com espécies nativas.
§ 4º A localização da reserva legal deve ser aprovada pelo órgão ambiental estadual competente ou, mediante convênio, pelo órgão ambiental municipal ou outra instituição devidamente habilitada, devendo ser considerados, no processo de aprovação, a função social da propriedade, e os seguintes critérios e instrumentos, quando houver:
I - o plano de bacia hidrográfica;
II - o plano diretor municipal;
III - o zoneamento ecológico-econômico;
IV - outras categorias de zoneamento ambiental; e
V - a proximidade com outra Reserva Legal, Área de Preservação Permanente, unidade de conservação ou outra área legalmente protegida.
§ 5º O Poder Executivo, se for indicado pelo Zoneamento Ecológico Econômico - ZEE e pelo Zoneamento Agrícola, ouvidos o CONAMA, o Ministério do Meio Ambiente e o Ministério da Agricultura e do Abastecimento, poderá:
I - reduzir, para fins de recomposição, a reserva legal, na Amazônia Legal, para até cinqüenta por cento da propriedade, excluídas, em qualquer caso, as Áreas de Preservação Permanente, os ecótonos, os sítios e ecossistemas especialmente protegidos, os locais de expressiva biodiversidade e os corredores ecológicos; e
II - ampliar as áreas de reserva legal, em até cinqüenta por cento dos índices previstos neste Código, em todo o território nacional;
§ 6º Será admitido, pelo órgão ambiental competente, o cômputo das áreas relativas à vegetação nativa existente em área de preservação permanente no cálculo do percentual de reserva legal, desde que não implique em conversão de novas áreas para o uso alternativo do solo, e quando a soma da vegetação nativa em área de preservação permanente e reserva legal exceder a:
I - oitenta por cento da propriedade rural localizada na Amazônia Legal;
II - cinqüenta por cento da propriedade rural localizada nas demais regiões do País; e
III - vinte e cinco por cento da pequena propriedade definida pelas alíneas b e c do inciso I do § 2º do art. 1º.
§ 7º O regime de uso da área de preservação permanente não se altera na hipótese prevista no parágrafo anterior.
§ 8º A área de reserva legal deve ser averbada à margem da inscrição de matrícula do imóvel, no registro de imóveis competente, sendo vedada a alteração de sua destinação, nos casos de transmissão, a qualquer título, de desmembramento ou de retificação da área, com as exceções previstas neste Código.
§ 9º A averbação da reserva legal da pequena propriedade ou posse rural familiar é gratuita, devendo o Poder Público prestar apoio técnico e jurídico, quando necessário.
§ 10. Na posse, a reserva legal é assegurada por Termo de Ajustamento de Conduta, firmado pelo possuidor com o órgão ambiental estadual ou federal competente, com força de título executivo e contendo, no mínimo, a localização da reserva legal, as suas características ecológicas básicas e a proibição de supressão de sua vegetação, aplicando-se, no que couber, as mesmas disposições previstas neste Código para a propriedade rural.
§ 11. Poderá ser instituída reserva legal em regime de condomínio entre mais de uma propriedade, respeitado o percentual legal em relação a cada imóvel, mediante a aprovação do órgão ambiental estadual competente e as devidas averbações referentes a todos os imóveis envolvidos.“ (negritos/itálico e grifos nossos).
Considerando que o dispositivo citado, em seu inciso III, menciona “área de floresta ou outras formas de vegetação”, obviamente encontra-se protegida toda a região de cerrado mineiro. Nem poderia ser de outra forma, diante das determinações constantes do art. 225 da Constituição Federal.
Nesse sentido é a ilação do Prof. Paulo Affonso Leme Machado:
“Áreas de cerrado: Aplica-se às áreas de cerrado a Reserva Legal de 20% para todos os efeitos legais (art. 16, § 3º, da Lei 4.771, de 15.9.1965, com a redação da Lei 7.803/89).” (‘in’ Direito Ambiental Brasileiro. Malheiros Editores. São Paulo. 8ª ed./2000 – p. 698).
Importante frisar, que a reserva florestal legal, na acepção do art. 225, § 1º, III, da Constituição Federal, constitui-se em espaço territorialmente protegido. Mais uma vez a cátedra do Prof. Paulo Affonso Leme Machado:
“Não se pode negar que a Reserva Florestal Legal constitua um espaço territorialmente protegido. As modificações introduzidas em 1989 deram a essa reserva um caráter de inalterabilidade. Assim, não só lei ordinária protege a Reserva Florestal Legal como a própria Constituição Federal. Nem o proprietário privado, nem o Poder Executivo (isto é, quaisquer órgãos da Administração Pública) podem consentir na diminuição e na supressão da Reserva Florestal Legal, a não ser que esse consentimento seja dado expressamente por lei federal.” (‘op. cit.’, p. 700).
Mais ainda, a Lei Estadual nº 14.309/2002, em seu art. 17, obriga o proprietário rural a recompor, se necessário, a área de reserva legal em sua propriedade.
Assim, constituindo-se a área de reserva florestal legal em espaço constitucional e legalmente protegido, sua utilização não se prende ao alvedrio exclusivo do titular do domínio ou mesmo ao órgão ambiental que não detém poder de negociar direitos indisponíveis. Muito pelo contrário, a utilização do referido espaço interessa a toda a sociedade, mesmo porque, segundo estabelece o já citado art. 225, caput, da Constituição Federal, o meio ambiente ecologicamente equilibrado constitui-se em “bem de uso comum do povo”. Brilhante, neste aspecto, a lição de Luciane Gonçalves Tessler:
“O fato de o meio ambiente consistir em bem de uso comum implica, ao mesmo tempo, ‘a indivisibilidade dos benefícios’ e o ‘princípio da não exclusão de benefícios’. Isto porque, assim como o bem ambiental não é divisível entre aqueles que o utilizam e, portanto, não pode ser apropriado por seus titulares, também é assegurado a todos – inclusive a gerações futuras – o direito de desfrutá-lo.” (‘in’ Tutelas Jurisdicionais do Meio Ambiente. RT. São Paulo. 2004. p. 60).
Contudo, a despeito da relevância das áreas de reserva legal, não se pode usurpar funções de órgãos legitimados a adotar determinados procedimentos em detrimento de outros que não se encontram devidamente preparados para o exercício do referido múnus.
De fato, o inciso I, do art. 213, da Lei nº 6.015/73, determina que a averbação será levada a termo pelo Oficial – de ofício – ou a requerimento de interessado, o que justificaria a atuação do IEF.
Porém, a análise superficial do dispositivo poderia induzir em erro o intérprete, fazendo parecer que a possibilidade de solução administrativa da situação dispensaria a atuação do Estado Jurisdição ou mesmo daqueles que a este são essenciais.
Dentro desse contexto, e sem qualquer perspectiva, até o presente momento, de se obter um consenso no que pertine à atuação administrativa em detrimento de órgãos essenciais à justiça, a apresentação de um novo enfoque torna-se um elemento imprescindível para a tomada de decisões sobre a tecer normas estaduais com disposições não somente complementares à legislação federal, mas sim, inovadora, como a do Estado de Minas Gerais.
Sendo assim, tendo em vista a relevância do tema proposto, mormente quanto ao seu escopo de evitar novas demandas em razão da ilegalidade ou inconstitucionalidade de se pactuar Termo de Compromisso sob o manto do denominado Termo de Ajustamento de Conduta, serve-se do presente como proposta a ser amadurecida e, certamente, melhor examinada.
5. CONCLUSÃO
Do exposto, pode-se concluir que o denominado Termo de Ajustamento de Conduta celebrado por órgãos ambientais possui suas origens no denominado Termo de Compromisso, e como tal, é vinculado ao poder de polícia e ao poder discricionário da administração, não se configurando título executivo tal qual o denominado TAC, como também não podendo ser executado pelos próprios órgãos ambientais que o celebraram por evidente ilegitimidade.
Todavia, independentemente da denominação que se utiliza para o instrumento de correção de rumos adotado pelos órgãos ambientais, irretorquível que não pode haver pacto em desconformidade com a legislação nacional pertinente, ainda que haja legislação estadual ou mesmo municipal autorizadora.
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